Coopération décentralisée et société civile en Méditerranée

Intervention de M. Jacques Giraudon
Commission européenne, DG 1B A.4
Méditerranée du Sud, Moyen et Proche-Orient
Unité Programmation, et coopération économique

Première réflexion

Mesdames, Messieurs,

Merci d’abord aux organisateurs de ce séminaire qui me donnent l’opportunité de cet échange de vues avec vous sur la coopération décentralisée en Méditerranée. Tant par le sujet que par l’aire géographique à laquelle il s’adresse, le sujet est complexe. Pour l’en convaincre, il suffit de voir le nombre de conférences et colloques ayant trait à la conception et la mise en œuvre de ce type de coopération laquelle fait également l’objet de l’attention des chercheurs.

J’ai d’ailleurs apporté avec moi un certain nombre d’ouvrages de référence lesquels renvoient à une abondante bibliographie que vous pourrez consulter.

Compte tenu de l’ampleur du sujet, je vous avais transmis trois axes de réflexion qui devraient nous permettre de confronter concepts et réalités.

Nous croiserons donc nos réflexions autour des trois thèmes que je vous ai soumis :

- la coopération décentralisée

- la société civile

- les programmes de coopération décentralisée de l’Union européenne en Méditerranée ;

1. La coopération décentralisée :

1.1 la conception

La coopération décentralisée, comme toute politique nouvelle, ne dispose pas d’une définition juridique satisfaisante ou unique. En Europe, par exemple, on discute encore sur les mérites ou les défauts de la décentralisation au regard de la déconcentration quand encore on ne mélange pas les deux notions !

S’adressant à des acteurs de la société civile bien ciblés comme les villes, les collectivités territoriales, les universités, les médias, la coopération décentralisée fait apparaître que la réalité sociale est bien plus riche que es catégories juridiques et qu’elle draine d’autres agents économiques et sociaux comme les petites et moyennes entreprises, les chambres de commerce, etc.…… On assiste d’ailleurs dans la pratique à des maillages, à la constitution de réseaux entre ces différents opérateurs avec pour résultat, lors de la mise en œuvre de projets communs, à des fertilisations croisées qui renforcent les apports mutuels de savoir-faire et les échanges culturels. C’est ainsi, par exemple, que l’on verra le monde de l’industrie s’associer au milieu universitaire dans le programme Med Campus pour travailler sur la dépollution industrielle ou que ce même programme croisera le programme Med-Urbs lorsqu’il s’agira d’environnement ou de planification urbaine.

1.2 une nouvelle logique d’intervention

A partir du moment où les acteurs essentiels de la société civile se transforment en acteurs du développement, il s’ensuit un bouleversement des relations entre le centre et la périphérie ; dès lors apparaît la nécessité d’un ensemble cohérent tant dans ses objectifs que dans ses réalisations ce qui nous conduit à aborder maintenant la relation Etat/citoyens d’une part et Etat/bailleur de fonds d’autre part, double approche de la problématique du développement. Sans vouloir ouvrir ici un autre débat, j’aime assez cette définition du développement à savoir « l’équilibre entre le besoin éprouvé et la satisfaction assurée : c’est ne pas laisser s’accroître l’un sans avoir vérifié que l’autre suivra …….. » en d’autres termes, les moyens mis en œuvre ne peuvent être utilisés efficacement et avec efficience que s’ils résultent d’une appréhension pertinente de la réalité locale. C’est une des lacunes que l’on peut relever dans le rapide lancement de nos programmes de coopération décentralisée en 1992 puisque avec les évaluateurs, j’ai du reconstituer en 1997 ce qu’il est convenu d’appeler dans la méthodologie de gestion de cycle de projet, la logique d’intervention.

1.3 de nouvelles interactions

Mais revenons à l’Etat. Comme nous le constatons le processus de globalisation entraîne l’émergence de zones régionales d’intérêt commun et d’espaces concertés de libre échange : le processus engagé à Barcelone se développe et se renforce, l’importance de la coopération intra-régionale et sub-régionale est soulignée : c’est ce qui vient d’être dit à Stuttgart.

Dès lors, il est clair que le rôle des Etats se transforme : leur rôle d’acteur diminue et ils deviennent de plus en plus des réceptacles : ils doivent de plus en plus mobiliser des ressources jusqu’ici peu utilisées, modifier leurs structures et nous voici revenus à l’émergence de nouveaux agents socio-économiques. On parlera tout à l’heure de la société civile, mais ce qui me frappe c’est cette osmose progressive entre l’Etat et la société civile dont les représentants se retrouvent de plus en plus souvent dans les gouvernements, le mouvement inverse se vérifiant aussi. C’est ainsi par exemple qu’un professeur de Med Campus a été promu au rang de Secrétaire d’Etat, ou l’inverse, qu’un ancien Ministre des finances me faisait l’honneur de siéger à mes côtés dans le Comité scientifique de ce même programme !

On voit bien comment peu à peu s’instaure cette interaction entre Etat, bailleur de fonds, citoyens et la complexité de ce qui ne peut paraître au premier abord qu’un conflit d’intérêts. Les nouveaux acteurs du développement ont maintenant la possibilité d’entrer en relation directe avec les instances supra nationales en fonction d’intérêts particuliers et locaux. S’agit-il par exemple pour une collectivité territoriale de traiter la gestion et le recyclage des déchets solides ? Un financement communautaire à travers le programme Med Urbs permettra un échange de savoir faire Nord-Sud ou même Sud/Sud. Avec le développement local nous sommes au cœur de la coopération décentralisée ; c’est cette sorte de « processus d’incubation » qui permet d’appréhender la complexité des situations ainsi que celles des mesures à prendre et de pallier notamment les insuffisances dans le processus de décision : nous le verrons dans quelques minutes lorsque nous évoquerons la valeur ajoutée de la coopération décentralisée. C’est cette nécessité d’un savoir spécifique pour mieux agir sur l’avenir qui était une des motivations de la Commission Européenne lorsqu’elle lançait en 1992 les fameux programmes MED.

1.4 de l’importance de la démocratie

Mais, attention, l’Etat ne peut remplacer la société civile, pas plus que la société civile ne peut remplacer l’Etat : vous avez bien compris que seule la démocratie permet cette coexistence. Seule une société démocratique peut soutenir un Etat démocratique et réciproquement. L’apparition des bailleurs de fonds internationaux viendraient-ils jeter le trouble dans le couple Etat/Société civile ? La question est intéressante et d’autres la traiteront mieux que moi. Ce que l’on peut dire à travers les expériences de l’Union européenne c’est que celle-ci joue un rôle à la fois d’initiateur et de régulateur. En effet en leur qualité d’organisme supranational, les instances communautaires constituent un troisième pôle qui va harmoniser les pratiques étatiques et favoriser la collaboration entre organisations intra-étatiques. Cette action est particulièrement importante dans les pays où la situation est caractérisée par l’omnipotence de l’Etat dans l’administration des affaires publiques locales.

1.5 l’Union Européenne et la coopération décentralisée en Méditerranée

Je vous disais en commençant cet exposé combien il est difficile de donner une définition de la coopération décentralisée ; l’Union européenne n’échappe pas à la règle puisque ce n’est qu’en 1989, avec la quatrième convention de Lomé, que les termes « Coopération décentralisée pour le développement » font leur apparition dans le langage communautaire. C’est le résultat d’une trentaine d’année d’évolution de l’Union européenne dans ses rapports de coopération avec l’extérieur. Ce qu’il faut souligner, indépendamment des aspects juridiques et financiers de la délégation de compétence tels que les a mis en lumière le Rapport spécial de la Cour des Comptes sur les programmes Med, c’est la dimension politique : faute de pouvoir coopérer de manière efficace et souple avec les « nouveaux acteurs » du développement que sont la société civile, le secteur privé ou le secteur associatif, l’Union européenne, et donc la Commission, se priverait d’un instrument clé du changement politique et social qu’elle recherche chez ses partenaires : c’est un des messages forts lancés à Barcelone car jusque là, dans la région méditerranéenne, la coopération européenne s’était limitée jusqu’en 1991, date de mise en place de la Politique Méditerranéenne Rénovée (PMR), au seul secteur gouvernemental. Avec la PMR, et sans qu’elle soit spécifiquement désignée, on introduit cette étape complémentaire que constitue la coopération décentralisée où sans vouloir minimiser le rôle du pouvoir central, ou se substituer à lui, on va, avec les programmes MED, rechercher de nouvelles complémentarités entre les différents acteurs de la coopération, dans le cadre d’une concertation permanente entre tenants de la coopération bilatérale et ceux oeuvrant dans la coopération décentralisée et multilatérale. C’est une des raisons, malgré les défauts de gestion qu’ils ont connus, qui explique le fort impact de ce type de programme dans les sociétés civiles. Je crois que cette notion de complémentarité est importante car elle fixe aussi les droits et obligations de chacun.

L’autorité centrale, quant à elle, se doit de promouvoir et organiser la coopération décentralisée car comme vient de le démontrer une étude récente sur les programmes MED, la part contributive de l’institutionnel, je pense aux villes, aux universités, à la réalisation de projets en partenariat nécessite souvent un passage par l’autorité centrale quitte à en subir les lenteurs administratives.

La société civile a, elle aussi, des devoirs. J’ai l’habitude de lui dire : organisez votre spontanéité car il ne nous est pas possible de faire face à votre diversité. Cela passe aussi par la qualité des projets présentés, par l’existence de programmes-cadres pour les réguler mais aussi par nos capacités d’accompagnement. Il faut aussi que la société civile accepte la critique, assume aussi sa propre évaluation et assure le suivi des projets : c’est pour cette raison que nous prônons le respect de la méthodologie de gestion de cycle de projet. Je dirai même qu’au-delà de la méthodologie il s’agit d’éthique professionnelle.

1.6 de la valeur ajoutée de la coopération décentralisée

Mesdames, Messieurs, je vais conclure ce point sur la coopération décentralisée en mettant en évidence, à travers ma pratique, quelques aspects de la valeur ajoutée qu’elle apporte à la coopération. D’abord en terme de fonctionnement ; je relève cette observation « elle est réputée et plus efficace, toutes choses égales par ailleurs, que l’action étatique car moins formaliste sur le plan institutionnel, moins bureaucratique dans sa gestion quotidienne et moins onéreuse en termes de charges fixes, en un mot plus souple et donc mieux adaptée aux exigences du développement » c’est d’ailleurs ainsi qu’elle a été perçue par de nombreux participants aux programmes MED comme le démontre l’enquête qui a été conduite auprès de plus de 1300 d’entre eux.

Ce qui me parait intéressant aussi c’est l’impact de cette coopération telle que nous l’avons conduite. En janvier dernier, je constatais à Séville, lors d’une conférence entre villes européennes et de l’autre rive de la Méditerranée que si jusqu’ici la coopération décentralisée s’appuyait le plus souvent  au départ sur les échanges entre villes et communes, c’était maintenant la dynamique d’un projet réalisé en commun qui conduisait aux jumelages et aux échanges « d’input », ils sont devenus « output ». On assiste ainsi à des partenariats plus fiables parce que mieux ancrés dans le partage de valeurs communes.

Je terminerai avec cette dernière observation que je tire des témoignages qui me sont adressés sur ce que l’on pourrait appeler des effets de retour non négligeables. Cette forme de coopération apparaît comme étant par exemple une solution logique dans un contexte de transition vers une économie de marché. Elle permet en effet aux acteurs socio-économiques qu’elle implique de faire-pression sur leurs gouvernements pour qu’il accélèrent le rythme des réformes nécessaires. Ceci est d’autant plus important que comme le rapportait une spécialiste du développement du secteur privé, l’expérience des dernières années montre clairement que les réformes ont d’autant plus de chance d’être acceptées par les autorités locales qu’elles sont demandées par les citoyens plutôt que par les bailleurs de fonds.

2. La Société Civile

Comme pour la coopération décentralisée, il est difficile d’en donner une définition précise tant elle est multiforme mais la considérer comme « Ce qui n’est pas le gouvernement » est quelque peu réducteur puisque c’est en son sein que naissent et s’expérimentent la plupart des initiatives sociales et culturelles qui donneront naissance aux nouveaux codes, idées, constitutions et comportements. Nous avons mis en évidence ce volet important lorsque nous avons parlé de la valeur ajoutée de la coopération décentralisée. C’est ce rôle clé de la société civile qui a été reconnu par les 27 gouvernements réunis en 1995 à Barcelone et confirmé depuis, jusqu’à Stuttgart la semaine dernière ; la société civile est reconnue pour la première fois, comme un véhicule important du partenariat euro-méditerranéen.

Dans le contexte actuel, cette avancée est particulièrement significative car elle représente l’acceptation d’une société plus ouverte et l’octroi d’un espace de liberté aux mouvements associatifs et aux ONG à travers la possibilité d’une relation structurée avec leurs homologues européens. C’est là un moyen essentiel de renforcer la démocratie à l’intérieur des sociétés méditerranéennes et également un moyen essentiel de favoriser une meilleure compréhension mutuelle entre les deux rives de la Méditerranée par un contact direct entre personnes exerçant des responsabilités similaires dans leur pays respectif.

Cette forme de coopération comporte, en raison de sa nature même, des contraintes importantes compte-tenu des caractéristiques de la société civile dans la plupart des pays méditerranéens : faible degré d’organisation, capacités administratives limitées, expérience réduite de la coopération internationale d’où la tendance à formuler des propositions de nature bilatérale plutôt que multilatérale, etc… Il y a bien sûr aussi les facteurs socioculturels où le rôle de l’éducation joue un rôle dans cette recherche d’une voie médiane entre tradition arabo/musulmane et organisation laïque et moderne. Nous vivons tous dans des sociétés de plus en plus métissées ce qui implique la prise en compte des différences nationales et ethniques qui ne doivent pas être des facteurs de division mais des facteurs d’enrichissement « Si tu es différent de moi mon frère, loin de m’agresser, tu m’enrichis » écrivait Saint-Exupery Et quand je vois comme à Stuttgart et dans cette salle les antagonismes politiques s’effacer devant la chaleur des relations humaines, je me dis que nous devons plus que jamais avoir, comme le disait Gramsci, « le pessimisme de la raison et l’optimisme de la volonté ».

Je vous remercie et vous laisse la parole.

BIBLIOGRAPHIE

• « La Société civile et le développement international »
  sous la direction de A. Bernard, H. Helmich et P. B. Lehning - Editions :
  Centre Nord-Sud du Conseil de l’Europe
  Centre de développement de l’OCDE

• « Les enjeux de la coopération décentralisée en Méditerranée »
  Adda Bekkouche